Viimasel ajal on meedias taas tulipunkti tõusnud haldusreformi temaatika, viidates vajadusele ühendada omavalitsused nende väiksuse tõttu. Esiteks peaks siiski selgitama mõisteid.
Jüri Landberg: Kuidas mõista haldusreformi?
Juhime tähelepanu, et artikkel on rohkem kui viis aastat vana ning kuulub meie arhiivi. Ajakirjandusväljaanne ei uuenda arhiivide sisu, seega võib olla vajalik tutvuda ka uuemate allikatega.
Haldusreform peaks olema halduse kui terviku ümberkorraldamine riigi parema funktsioneerimise eesmärgil, puudutades nii otstarbekat ülesannete jagamist ja täpsustamist riigivalitsemise eri tasandite vahel kui riikliku haldamise ja kohaliku omavalitsuse vahel.
Meedia kajastatu ja kõrgete riigiametnike hiljuti väljaöeldu põhjal võib järeldada, et haldusreformi sisuks loetakse eelkõige kohalike omavalitsuste liitmist suuremateks üksusteks muid toimimistingimusi muutmata. Sellisel kujul on tegemist haldusterritoriaalse reformiga, mis tähendab territooriumide ümberjagamist, suurendamist, vähendamist või ühendamist.
Ühtne arusaam
Asudes reformima kohalikke omavalitsusi, on vaja ühiskonnas esmalt ühtset arusaama, mis suunas omavalitsussüsteemiga edasi liigutakse: kas minnakse Lõuna-Euroopa ehk tsentraliseerimise või Skandinaavia ehk detsentraliseerimise teed. Senine areng alates 1990. aastate keskpaigast näitab, et toimunud on ühelt poolt ülesannete detsentraliseerimine, teisalt aga rahastamise tsentraliseerimine riigi suurema sekkumise kaudu. Omavalitsuste otsustusulatus on ahenenud. Peale selle tuleb arvestada, et omavalitsustele ülesannete lisandumisega ei ole kaasnenud nende tulude kasvu.
Tegelikult näevad omavalitsusedki, et muudatused on vajalikud. Alustama peaks aga küsimusega: miks on muutusi vaja?
Omavalitsuste suurus on võimekuse puhul vaid üks näitajaist. Selle kõrval ja nähtavasti hoopis kaalukam on finantseerimise süsteem ja ülesannete jaotuse otstarbekus. Seega peaks analüüsima kõiki kolme komponenti, et hinnata omavalitsuste toimetulekut.
Omavalitsus vajab raha
Püüdes analüüsida kohalike omavalitsuste finantseerimissüsteemi, võib tõdeda, et see ei võimaldagi omavalitsustel toime tulla kõigi ülesannetega tasemel, mis rahuldaks ühiskonda ja selle iga liiget. Omavalitsusele pandud ülesannete täitmiseks ei piisa rahast, mida kehtiv rahastamissüsteem kohalike omavalitsuste tuludeks kavandab. Keskvalitsuse väide, et riigilgi ei piisa raha, tähendab ühtlasi seda, et riik on võtnud endale ja pannud omavalitsusele üle jõu käivaid ülesandeid, mille täitmiseks riigil ei jätku raha.
Omavalitsused ei ole tõesti võrdselt võimekad, aga selleks on eri põhjusi. Esimesena võib nimetada asukohta. Riik on pealinna, mere, suurte taristuobjektide (sadamate, lennujaamade ja magistraalteede) suunas kaldu. Tulenevalt sellest koondub ettevõtlus ja tõmbab üha kasvavas tempo ligi töötegijaid koos peredega.
Seega, nii maksud kui investeeringud on samasuunalised ja üha vähem jääb neid mujale – kogu Eestisse, v.a mõni suurem linnaline keskus ja nende ümbruskaudsed vallad. Riik ei ole järelikult toime tulnud ettevõtluse tasakaalustatud paigutamise korraldamisega, töökohtade loomisele kaasaaitamisega ühtlaselt kogu riigis, regionaalpoliitika elluviimisega.
Ometi süüdistatakse omavalitsusi, et nad ei toeta ettevõtluse arengut, ei loo töökohti. Unustatakse, et omavalitsuste sellealane tegevus on piiratud nii seaduste kui võimalustega. Üks näiteid on nii omavalitsuste kui ettevõtluse arengu toetamiseks vajaliku maa olemasolu, kuid reformimata riigimaa või riigi omaduses maa hulgast seda anda ei soovita.
Teise põhjusena võib tuua omavalitsustele pandud ülesannete ebaotstarbeka jaotuse. Tuleks asuda korrastama ülesannete jaotust ja nende täitmise viise. Siin peab viitama ka ülesannete ebaotstarbekale jaotusele riigi ja omavalitsuste vahel.
Koostööd ei toetata
Kohalike omavalitsuste seadustega reglementeeritava koostöö, sealhulgas koostööpiirkondade abil oleks võimalik täita mitut ülesannet, mis ületavad ühe omavalitsusüksuse piire või mida on küllaldase mahu tagamiseks otstarbekas täita laiemas piirkonnas kui üks omavalitsus. Näiteks maakonnaplaneering ja koolivõrgu paiknemine maakonnas, jäätmekäitlus, järelevalveülesannete täitmine. Nii tekivad eri valdkondades ise suurusega kootööpiirkonnad, kus omavalitsused peavad ühiselt asju otsustama. Praegu seda teha ei saa või osal juhtudel on see väga keeruline. Seadusandlus tegelikult koostööd ei toeta.
Eelnimetatud valdkondlike koostööpiirkondade kaudu omavalitsuslike ülesannete täitmine ei nõua omavalitsuste liitmist. Samal ajal säilib otsustusõigus kohaliku elu suhtes, kohalikud elanikud jäävad oma esindusorgani kaudu otsustama ülesande täitmist ja kontrollima selle elluviimist. Otsustuspädevus ei kaugene nendest, kuid see võib juhtuda valdade mehaanilisel liitmisel, millega kaasnevad senisest veel suurema ääremaastumise ja elanike arvu kiirema vähenemise oht.
Võib-olla kõige valusamaks kujuneb aga teenuste kaugenemine elanikest. Põhimõte peaks olema, et igasugune ümberkorraldus ei tohiks muuta elanike olukorda halvemaks, vaid ikka paremaks.
Lõpetuseks: haldusreformi eesmärk olgu halduskorralduse ajakohastamine ja paremaks muutmine, mille tagaks ülesannete ja nende täitmise korralduse ülevaatamine ja vastava rahastamissüsteemi kujundamine.
Seni propageeritav haldusterritoriaalne reform, jättes puudutamata sisulised probleemid, sellele eesmärgile ei vasta ega taga lõppkokkuvõttes elanike olukorra paranemist.